摘要：水是人类社会发展的基础性自然资源、战略性经济资源和公共性社会资源，是不可替代的有限自然资源。 地处西北内陆的新疆广袤博大、物产丰富，但因为水资源时空分布不均衡，水资源短缺日益成为影响新疆经济可持续增长和跨越式发展的严重制约因素，节水成为当前最为突出的重大社会经济问题之一。在十八届三中全会《决定》和新疆维吾尔自治区党委八届六次全委 （扩大）会议上，中央和自治区都明确提出“积极推进水、电力、石油、交通等领域价格改革，放开竞争性环节价格”，水价改革已不可避免地走进我们身边。确立增水和节水并举思路，千方百计解决水资源制约新疆经济社会发展和各族群众生活水平提高的难题，加快推进水价改革，已成为当前一项紧迫任务。本文旨在对新疆水资源短缺状况，存在的主要问题进行深入透彻分析的基础上，着重就结合新疆，如何从提高水价尤其是农业水价、促进节水、调整国民经济产业布局入手，实现水资源可持续利用，提出战略性意见和建议。
    关键词：水资源 评估 水价 调整 研究
    一、水资源分布不均衡
    （一）水资源总量大，单位面积水量偏低
    新疆国土面积166万平方公里，占全国的17.3%，居全国各省区首位；河流落差大，水能资源总蕴藏量4054万千瓦，居全国第四位；共有冰川1.86万条，冰川储量2.58万亿立方米，占全国冰川储量的42%；面积大于1平公公里的天然湖泊139个，水域面积约5500平方公里，占全国湖泊总面积的7.3%，居全国第四。
    据自治区水利厅《2011年新疆水资源公报》统计， 2011年，新疆地表水资源量841亿立方米，地下水资源量539.8亿立方米（其中，平原区地下水补给量352亿立方米），扣除重复计算量495.1亿立方米，水资源总量885.7亿立方米，居全国第11位，约占全国水资源总量的3%。单位面积产水量每平方公里仅5336立方米，是全国平均水平的1/6，河川径流量879亿立方米，亩均径流量35.3立方米/亩，低于全国平均值。由于新疆人口相对稀少，人均水资源拥有量3988立方米，是全国平均水平的1.8倍，因此，有不少人认为新疆水资源量十分丰富。但按单位面积产水量计算，只有51毫米，居全国倒数第2位，若再扣除羌塘区不能利用或很难利用水量和必须确保的生态环境用水，实际能够用于经济社会发展的水资源十分有限。
    （二）水资源时空分布不均衡，生态环境极为脆弱
    新疆属典型的大陆性干旱气候，降水稀少，蒸发强烈，多年平均降水量155毫米左右，远低于全国376毫米的平均水平，且降水时空分布不均匀，全年降雨主要集中在夏季，而且80%左右分布在阿尔泰山、天山和昆仑山山区，广大平原地区干旱少雨，呈现荒漠景观。全区共有大小河流570条，其中，年径流量大于10亿立方米的河流18条，年径流量526亿立方米，约占河川径流量的60%，年径流量在1亿立方米以下的河流487条，仅占总径流量的9.4%。河流水量集中在6～8月，占全年总水量的60～80%，造成春旱、夏洪、秋缺、冬枯的水供给季节性不均衡现象。
    新疆水资源与土地资源配置不协调，数目众多的河流孕育了大小不等、相互分隔的近800个绿洲，每个绿洲都被沙漠、戈壁包围分割，风沙侵蚀严重，土壤次生盐渍化、荒漠化，土地沙化面积扩大。近30年来，约有34万平方公里土地和草场被沙化。全疆53个县（市）受到风沙侵蚀的危害，占县市总数的50%以上。土壤沙化在侵吞绿洲，直接威胁人类生存环境的同时，使位于下风向的绿洲风沙、浮尘天气增多，绿洲生态环境趋于恶化。据统计，新疆盐碱地面积101.6万公顷，占全疆412万公顷耕地面积的24.6%，导致作物大面积低产，严重制约农业发展。
 &nb[FS:PAGE]sp;  新疆特定的自然地理条件、水资源特点以及经济发展、生态环境保护对水资源的需求，导致绿洲经济社会系统与荒漠生态系统两大竞争性用水户之间水资源供需矛盾突出。随着河流上中游两岸平原区人类活动和农业的发展，大量引水灌溉使许多河流下游水量较少或完全断流，造成河流缩短、湖泊萎缩、森林衰退。如塔里木河流域，因支流地区经济迅速发展，引水量增多，造成塔里木河最下游的台特玛湖多年断水，区域生态严重恶化。据统计，20世纪50年代新疆5平方公里以上的湖泊有52个，总面积 9700平方公里。到70年代未，全疆湖泊面积为4748平方公里，著名的罗布泊、玛纳斯湖30多年湖面面积缩小一半，塔里木盆地的边缘胡杨林面积比50年代末期减少了47.0%（近年来，随着生态治理工程的大力推进，这种状况有所改善）。
    （三）水资源禀赋差异巨大，水利用效率低下
    与水资源短缺的现实相比，我国水资源利用方式粗放，在生产和生活领域存在严重的结构型、生产型和消费型浪费，用水效率不高，节水潜力巨大。2010年，我国万元GDP用水量150立方米，比世界平均水平高出近30%，农业灌溉用水有效利用系数为0.4～0.5，发达国家为0.7～0.8；全国工业万元增加值90.05立方米，是发达国家的2～4倍；水重复利用率为50%，发达国家已达85%。
    新疆水资源区域分布相差悬殊，北部地区单位面积水量是南部地区的2.6倍；在西北、东南两部分面积大致相当的区域内，西北部地区水资源占全疆水资源总量的93%，而东南部仅占7%，给水资源合理配置造成了很多困难。分区域看，西北地区的伊犁、阿勒泰等地区水资源十分丰富，占全疆水资源总量的32%，经济总量仅占全疆的9.8%，水资源禀赋系数分别达到0.91、4.38，但水资源利用效率低，开发潜力巨大。
    天山北坡经济带中段的乌鲁木齐及克拉玛依市集中了全疆36%的经济实力，而水资源仅占全疆的1.2%，水资源禀赋系数极低，分别仅为0.04、0.01，水资源利用效率高，但开发潜力已十分有限。
    天山北坡经济带中段和东段的吐鲁番、哈密、昌吉等经济发展较快区域是石油、天然气、煤炭资源的富集区，却是水资源极度匮乏区和地下水严重超采区，水资源禀赋系数分别仅为0.26、0.35、0.36，由于这四个地州主导产业普遍为高耗水产业，资源性缺水和工程性缺水并存，水资源短缺已成为制约东疆和天山北坡经济带中段经济可持续发展的首要因素。
    北疆塔城、博州以及南疆巴州和阿克苏地区是新疆水资源与经济发展匹配度较高的4个地区，水资源禀赋系数均保持在0.94-1.42之间。
    南疆三地州（克州、喀什、和田）尽管水资源总量大，占全疆水资源总量的29%，但生态环境较为恶劣，经济发展水平落后，农业及生态环境需水量巨大，占三地州总用水量的98%以上，水资源利用效率偏低，水资源禀赋系数畸高，克州及和田地区甚至高达10.75、6.42，居全疆前2位，说明三个问题，一是该区水资源利用还有潜力可挖，二是该区域生态用水量较大，保护环境的生态用水不能减少；三是经济发展水平仍有待进一步提高。

    （四）水利工程控制能力薄弱，水库水面蒸发及渗漏损失大
    水资源开发利用和管理水平较低，流域水资源统一管理和流域内的用水管理体制亟待改革和加强；控制性枢纽工程严重不足和资源性缺水并存。这些都是新疆水资源开发利用中面临的亟待解决的主要问题。截止2012年，新疆已建水库457座，总库容110.06亿立方米，大多数为平原水库，水库水面积约2000平方公里。由于河川径流年内分配严重不均，普遍缺乏控制性的调蓄工程，农田基础设施建设落后老化，重灌轻排，耕地次生盐碱化问题突出，"春[FS:PAGE]旱夏洪"、大水漫灌问题严重，供水保障率低，严重制约水资源合理配置和高效利用。突出表现为：一是农业春旱严重。南疆地区特别是和田河流域、叶尔羌河流，严重制约农业生产的发展，灌区内部经常发生水事纠纷，影响安定团结。二是夏季洪灾、水土流失严重。据不完全统计，近40年来，洪水累计冲毁农田及草坪基地近40万公顷，冲蚀耕地21万公顷。尤其是近几年，洪水灾害愈加严重，每年洪水造成的直接经济损失都在10亿元以上。三是水库水面蒸发及渗漏损失大，根据水面蒸发观测研究成果估算，新疆水库年蒸发水量南疆为21.6亿立方米，北疆为4.5亿立方米，加上水库渗漏量8亿立方米，合计损失水量约34.1亿立方米。多年平均年蒸发蒸腾量约为2390亿立方米，其中，平原区水蒸发量约206亿立方米，这部分水量是生态经济效益很低的水资源消耗量，也是造成土壤盐渍化的主要原因。
    二、水资源短缺与浪费并重
    （一）资源短缺
    新疆地处干旱、半干旱地区，2011年，新疆（含兵团）全社会总用水量617.83亿立方米，近年来，随着工业现代化和新型城镇化步伐的加快推进，生产、生活用水的需求日益加大，供水形势日趋严峻。人均用水量2453立方米，万元GDP用水量984.1立方米，是全国平均水平的6倍；万元工业增加值用水量58.5立方米；农业综合亩均用水量680立方米，农业用水比例常年在94%-96%之间，超过全国平均水平约30个百分点，对工业和城镇居民用水产生了明显的挤出效应，工业用水仅占2.1%，比全国低22个百分点；生活用水占2.4%，比全国低10个百分点，结构性缺水状况十分严重。
    （二）地下水开采透支
    新疆地下水赋存分布条件差异大，加上各地对地下水的开采方式和开采量不同，虽然整体仍有开采潜力，但部分地区超采现象严重，局部地区水位持续下降，吐鲁番地区坎儿井已大量干涸。此外，新疆还存在着诸如城市供水存在安全隐患，乌鲁木齐市至今仍无应急水源地，缺乏对地下水动态的监测预报等问题。
    （三）水价偏低
    完整意义上的水价包括工程水价、资源水价和环境水价三部分组成。后两者主要表现为征收水资源费和排污费。据一项科学的合理测算，一方水的成本价应该在6元左右，而目前农业、工业和居民用水所收取的费用都远远低于成本价，一般只能达到成本的60～70%，特别是农业水价更低，一般只能达到成本的40～50%左右。水价形成机制不合理，造成水资源短缺与浪费现象并存。
    （四）浪费巨大
    长期以来，水资源价格严重背离价值，导致人们节水意识低下，水资源利用方式粗放，浪费现象十分严重。新疆水资源重复利用率（水资源重复计算量/水资源总量）为56%，比发达国家低近30个百分点，其中，农业灌溉用水有效利用系数仅为0.5左右，比发达国家低0.2～0.3，部分地区甚至仅为0.2～0.3，占用水总量95%左右的农业用水中，灌溉用水约占90%左右，若扣除32.3%的高效节水灌溉面积，意味着约有30%左右的灌溉水白白地顺着渠道流走，造成农民被迫承受水资源低单价、高付费和大浪费现象。
    （五）污染严重
    水资源本来是可以再生的，由于水质污染，使水资源不能进入再生的良性循环系统。2011年，全疆（含兵团）废污水排放总量11.59亿立方米，其中，城镇居民生活废污水排放量占26.6％，第二产业废污水排放量占60％，第三产业废污水排放量占13.4％；中水利用量仅为0.74亿立方米。集中式治理设施废水排放量不足0.01亿立方米，实际情况可能更糟，许多污水处理设施并没有正常运行，甚至基本不运行，达标排放流于形式。大量废水、污水的排放，造成了城市水体严重污染，[FS:PAGE]直接影响水环境，并影响水资源可持续使用。
    三、新疆水价改革进程
    （一）水价改革停滞
    新疆现行水资源费征收标准是按照2005年自治区发展改革委、财政厅、水利厅发布的《关于调整我区水资源费征收标准有关问题的通知》（新计价费〔2005〕89号）制定的，该文对新疆水资源标准分类及标准做了明确的规定，按照地下水高于地表水、自备水源高于公共供水、工业高于农业、水资源短缺地区高于相对丰沛地区、经济发达地区高于经济欠发达地区的原则，分别对地表水和地下水按照行业划分了六类，并针对地热水、矿泉水、水力、火力发电等用水的水资源费进行另外规定，根据全区不同地域情况划分为Ⅰ区、Ⅱ区两个区域按不同标准执行，迄今为止，长达8年时间未作调整，水价改革基本处于停滞状态。

    （二）水价改革调整试点
    为积极探索新疆建设节水型社会，对全疆区域水价改革和水资源合理调配提供示范和指导作用。今年9月，自治区发改委对昌吉市、昌吉州呼图壁县、哈密地区伊吾县3个经济发展相对较快的地区进行了水价调整试点调研，结果表明，随着昌吉州、哈密地区经济社会快速发展，尤其是近几年来煤电、煤化工大型基地等特色优势产业的异军突起，辖区内水资源短缺形势日趋严峻，水价及水资源管理体制现状，水资源状况与迅猛发展的新型工业化已明显不相适应，水价改革迫在眉睫，势在必行。
    （三）水价改革“十二五”规划
    2012年8月，新疆出台了水价改革有关意见，规定新疆城市在“十二五”末全面实行阶梯式水价制度， 阶梯水价将分为三档，第一档为基本水量，价格按照定价执行，按照乌鲁木齐目前的居民生活用水水价，第一档应该是2.1元/立方米；第二档水量为基本水量的两倍，超出的部分，价格按定价的1.5倍执行；第三档水量为基本水量的3倍，超出的部分，价格按定价的两倍执行。

    由于目前乌鲁木齐水价计价方式仍是单一计量收费，专家建议，水价改革需建立多元化的水价体系，按水资源消费对象、用水效益的不同，参照《城市供水价格条例》实行不同的水价。一是生活用水实行微利价格；二是水价可根据供水成本和供求变化适时调整，在丰水期实行低价，在枯水期实行高价；三是实行优质优价，随着生活质量和需求的提高，高质量水日益受到青睐，由于这部分水要经过特殊流程处理或先进技术及设备的深加工，客观上增加了供水成本，则需实行高价。
    四、水价上涨的理性分析
    （一）水价上涨的波及效应
    根据新疆2007年42个部门投入产出调查结果，运用均衡价格分析模型测算水价上涨1倍对各个产业和全疆整体价格的影响程度，结果如下：


    计算结果表明：水价上涨1倍，全疆物价总水平上涨0.9324%，对全疆物价整体水平仅产生微小的影响。在其他条件不变的情况下，受水价上涨影响，价格变动最大的前5个行业分别为石油和天然气开采业（上涨2.75%），石油加工、炼焦及核燃料加工业（上涨2.21%），电力、热力的生产和供应业（上涨1.47%），化学工业（上涨1.45%），文化、体育和娱乐业（上涨1.33%），与国家用水系数与产业结构调整理论推算结论基本一致。
    （二）增强节水意识
    水价提高可以加大全社会对水资源保护的重视程度和投资水循环发展的积极性，由于水价提高和国家对污水治理的投资所产生的乘数效应将带来水资源利用史上一次新的革命，进而促进我国水资源可持续利用、经济社会、生态环境可持续发展。
    1、水利行业：据乌鲁木齐水业集团领导介绍，目前乌鲁木齐市居民生活用水和[FS:PAGE]工业用水价格分别是2.1元/立方米、2.22元/立方米（均含污水处理费），该价格从2005年调价后沿用至今，未作调整，由于成本上涨，水业集团公司负债率已高达73.9%，高于全国平均水平。由于水价长期低于成本价，造成水管企业长期负亏“带病”运行，较少投入资金用于灌渠修复，水资源流失严重。据水利部统计，全国灌区每年亏损在210亿元左右。其中，大型、中型、小型灌区分别亏损70亿元、80亿元和60亿元左右。从新疆看，目前的水利工程体系大多是在20世纪50～60年代的原始工程体系基础之上构建起来的，总体布局不尽合理，功能尚不完善，不仅难以满足水资源科学配置的需要，也造成了水资源浪费，部分工程甚至带来一些环境问题。在水价合理回归后，国家、地方政府和私营业主会加大对污水治理等基础设施建设的投资力度，提高水资源的重复利用能力。水利管理行业实施独立化市场化运行后，会积极筹资更换陈旧设施，自觉降低水产品无效流失，库区、渠道、管网“跑冒滴漏”现象将得到有效控制。
    2、生活用水：水价提高可以增强人们的节水意识，目前，乌鲁木齐人均水资源量为350立方米左右，不足全国人均水资源量的1/4，按照联合国提出的人均水资源标准，低于500立方米的为极度缺水，乌鲁木齐属于极度缺水城市。在全国36个大中城市，城市居民用水平均价格每立方米为3.6元，北京市最高为每立方米4元，南昌市最低为每立方米1.92元（均含污水处理费）， 乌鲁木齐居民生活用水为每立方米2.1元，与全国36个大中城市相比，总体价格水平明显偏低。。据测算，乌鲁木齐水费支出约占居民可支配收入的比例约为0.9%，全国水费支出占家庭月人均支出比重的1.2%左右，一般认为，水费支出一般在居民家庭可支配收入的2%以上时，居民才能有较强的节水意识。据一项城市居民典型调查资料表明：目前仅有38％的被调查者表示经常重复用水。众所周知，水、电在居民生活中扮演的角色几乎同等，二者在家庭生活支出中的比例应该大致相当，但水费与电费支出相差悬殊，只有提高水价，使城镇居民生活用水支出比重与电费支出比重相同，才能达到提高重复水利用率、推广使用节水型卫生洁具的目的。
    3、工业用水：水价上涨对工业用水定额下降会起到明显的推动作用。水价提高有利于提高污水再资源化和雨洪利用率，在生产中采用节水技术和节水工艺，增强企业节水的主观意识。对重点工业企业的一项典型调查表明：工业万元产值用水量的价格弹性系数为-0.3950～-0.5930，对水价反应十分敏感，工业水价每提高1%，工业万元产值用水定额将下降O.39～0.59%。当水价上升时，绝大部分企业用水定额都下降了，74％的企业定额用水价格弹性系数小于-0.2，对水价反应敏感；40%的企业该系数小于-0.6，对水价反应很敏感；近20%的企业用水定额水价弹性系数小于-1.0，对水价反应非常敏感。随着水价的提高，工业部门会增强对污水循环处理和再生利用的主动性，并积极投入新技术提高雨洪资源利用率。
    4、农业节水：我国农业用户普遍采用大水漫灌的方式，水资源浪费现象十分严重。农业用水利用率低，一方面加重了水资源供给的紧张局面，另一方面也加重了农户的用水负担，降低了农户对水价的实际承受能力。截至2011年末,新疆(含兵团）灌溉面积618.5万公顷（9277.50万亩），其中，万亩以上灌区386个，30万亩以上的大型灌区34个。高效节水灌溉面积199.8万公顷，占灌溉面积的32.3%。一般认为，农业用水的价格需求弹性高于工业和生活用水，由于发达国家大多已执行“水资源费+工程水价+环境水价”的定价机制，农业水价相对较高，水价与需求量呈高度负相关，一般在-0.5～-1.4之间，甚至有研究显示，该弹性高达-3.0。但对于中国等发展中国家，由于水价偏[FS:PAGE]低，价格弹性较小，农民对低水价下，水消耗量并不敏感，提高水价无疑会导致需水量大量减少，提高农业水价已是大势所趋，势在必行。
    五、农业水价调整定量分析
    （一）农业用水量影响因素分析
    对影响农业用水量的4大因素（灌溉方式、水价、降雨量、种植作物种类）进行测算，结果表明，对新疆农业用水需求影响最大的主要因素为水价,灌溉方式、降雨量、种植作物种类三项因素作用较少，可以忽略不计。
    1、灌溉方式：进行农业用水价格弹性研究，宜采用亩均灌溉水量作为因变量，首先，可以消除因常规地面和高效管道灌溉方式不同带来的部分影响，其次，从新疆灌溉水调查的实际情况看，不同的灌溉方式主要体现在用水量不同，灌溉方式对农业用水价格弹性的影响程度有限，可以忽略不计。

    2、降雨量：对新疆农业用水而言，平原灌区降雨量大都小于200mm，全区16个主要城市中，仅有7个城市全年降水量超过200毫米，因此，降雨形成有效补充灌溉的程度、范围和灌溉面积都很小，可以忽略不计。

    3、作物种类：就作物种类而言，新疆传统种植作物以小麦、玉米和棉花等常规旱作物为主，占农作物播种总面积的66%-71.2%之间，水稻等高耗水作物占全疆总灌溉面积的比重很小，仅为1.3%-2.3%，也可以忽略不计。

    （二）对农业水价调整的基本认识
    1、经济手段：用经济手段促进农业用水转移，有利于合理配置水资源，提高用水效率。一是提供城镇化发展所需的水资源保障，获得政府投资之外的，发展节水农业的资金，既减少农民对节水工程的投资，又减少了灌溉用水量，节约了水费，减轻了农民负担，也可以直接增加农民收入。二是有利于发展节水型产业。对工业而言，因“买水”同样会产生节水动力，更有利于发展节水农业和节水工业。
    2、行政手段:在农业用水转移中，水资源配置的特殊性更需要政府的行政干预。一要体现水资源战略需求。水资源在工农之间、城乡之间重新配置，不仅仅是经济问题，更是国家安全和社会稳定的战略需要。二要实现区域执政目标，农业水资源在工农、城乡之间的再配置，既体现了区域协调发展的导向，同时也反映了地方政府的执政效率。
    3、法律手段：水资源短缺表面是资源短缺，实质上是制度短缺，只有构建节水激励和约束作用的农业用水制度，转向以配置为中心的需求管理模式，才是解决水短缺的根本出路。
    （三）农业用水需求的价格弹性分析
    对农业用水需求的弹性分析主要研究水价对需水的弹性系数，即水的价格对农业用水量的影响分析。
    模型及计算:美国学者詹姆斯和罗伯特•李经过大量研究，认为商品水的需求价格弹性可用如下表达式加以表达：Q=K×PE
式中：Q为对应水价P的灌溉亩均用水量定额（立方米/亩）；K为常数；P为农业“两水三统”水价（元/立方米）；E为农业用水需求的价格弹性。
    因新疆农业灌溉水价自2005年以来，长期未做调整，故无法测算新疆水价与农业需水量之间的关系，故选择我国某典型灌区1992年—2010年各年水价（以1992年农业水价为1计算）及农业亩均用水量(这里的亩均用水量已经剔除了灌溉方式、降雨量、种植作物种类影响)之间的数量关系进行模型测算。从表中数据可以看出，随着水价的上涨，农业亩均用水量呈现递减趋势。

    为了定量分析农业用水需求的价格弹性，利用SPSS for Windows 11.0的曲线回归，进行回归分析，得出回归方程：
    Q=562.8×P-0.278
    也可以将上述模型变形为双对数模型，利[FS:PAGE]用线性回归，进行回归分析，得到回归方程：
    ln(Q)=6.3-0.278ln(P)(注：模型中参数的t检验值为-5.8，显著性水平为0.00；F检验值为34.5，显著性水平为0.00；R2=0.67)
    检验结果说明，该典型灌区水价对农业用水的需求有明显的影响，价格弹性为-0.278，即价格上涨1倍，农业用水量将下降27.8％。
    六、新疆水资源永续利用的思考
    水是宝贵的自然资源，是人类社会赖以生存和发展的基础。只有遵守水资源循环利用规律，才能够永久地为人类所用。对于新疆而言，必须坚持以水定需、量水而行、因水制宜，着力实施最严格的水资源管理制度。自治区党委、自治区人民政府出台 《关于加快水利改革发展的意见》明确提出，“十二五”期间，新疆年用水总量控制在515亿立方米以下，万元工业增加值用水量控制在55立方米以下，水功能区限制纳污达标率达80%。这3条“红线”是新疆实施最严格水资源管理的基本目标和任务。
    （一）着重发展绿色、环保、集约型节水产业
    从宏观层面看，新疆地处我国北方干旱缺水地区，水资源极其匮乏，生态环境相对脆弱，即是经济不发达的农业大省，又是国家棉花产业基地和石油能源产业基地，地方经济支柱产业多为高耗水产业，水资源瓶颈特征十分突出。新疆作为我国正在开发建设的能源基地和新兴经济产业带，应着重发展高起点、高科技含量的绿色、环保和集约型节水产业。近年来，为了加快推进新疆工业化进程，提高国民经济增长速度，新疆依靠丰富的煤、电、能源和矿产资源优势，引进了一批以大量消耗不可再生资源和严重污染生态环境为代价的高耗能产业，很可能对新疆已经恶化的水环境和生态环境带来更大的不利影响，应从新疆经济社会及生态环境发展的全局出发，研究水利工程的总体布局、配置格局、体系构建、运用模式。以水定发展，打造与区域水资源禀赋相适应的产业结构。在产业结构调整政策上，应充分考虑水资源的承载能力，调优一产，做强二产，做大三产，通过政策扶持，提高以棉花、番茄酱、特色林果为主的农业产品的国际竞争力；提高第二产业的科学技术含量，充分利用全球经济一体化的国际市场发展大趋势，发挥特色农业和能源优势，加强经济杠杆对市场资源的配置和调节作用，将新疆丰富的煤炭、石油、天然气和电力资源直接输送给东部能源匮乏区；进一步发挥第三产业用水强度小、流通产业耗水能力低的作用，加大国内外商品的进出口（输入、输出）力度，减少本地生产的水资源供给压力，使新疆真正成为连通中亚五国和欧洲国家的商品集散地，中国向西开放的门户和桥头堡。
    (二) 提高水资源利用效益
    从微观层面看，要提高水资源利用率，减少水资源开发利用各个环节的损失和浪费，降低单位产品的水资源消耗量，使经济、社会、环境收到最大的综合效益。2012年，新疆万元GDP用水量（不含兵团）675.8立方米，是全国平均水平的5.3倍，其中，三次产业万元增加值用水量分别为3725立方米、40.36立方米、4.55立方米，很显然，非农产业用水效益大大高于农业，低耗水产业用水效益显著高于高耗水产业，经济作物的用水效益高于整体种植业，这就需要通过结构调整来优化配置水资源，将水从低效益用途配置到高效益领域，提高单位水资源消耗的经济产出。在工业领域，要以水定产业结构，以水定发展规模，优化配置水资源，使其向高技术、高效益、低水耗、低污染的产业倾斜；在农业领域，应优先考虑用水量少而产出大的经济作物，同时，以科技进步带动农业发展，提高农产品附加值。节水型社会应该是“节水”和“增长”双赢的发展，而不是以牺牲经济发展为代价换取用水量下降。
   [FS:PAGE]; （三）推广水资源循环利用
    发展城市污水回用、实现污水资源化，是实现经济、生态协调发展的必由出路。2012年，新疆城市污水处理率为81%。如果经过净化处理后的城市污水70%重新回用，将意味着城镇可用水量增加56%以上。经净化处理的城市污水是城市的再生性水资源，数量巨大，在工业生产、农业灌溉、城市景观、市政绿化、生活杂用、地下水回灌和补充地表水等方面，可以替代自来水，应用前景十分可观，且成本仅为自来水的1/10左右，应利用水价杠杆积极引导，逐步推广使用循环水和回用水。既可以节约优质水，又可以减少污染，实现企业经济效益和社会生态效益的双赢。
    （四）重视过境水与雨水、洪水的利用
    新疆西北地区伊犁河、额尔齐斯河两河流域地表水占全疆地表水径流量的31.4%，水资源没有得到很好的开发利用，水资源经济效益低下，大量的过境水资源利用率仅为20%左右，还有30%以上的上升利用空间，仅此一项就相当于全疆全年第二产业用水量的6倍左右。新疆长年发生的夏洪灾害，如何利用的好，可以成为重要的水资源，应将城市防洪工程与雨洪利用工程相结合，化害为利，使雨洪蓄水成为水资源开发的有效途径。
    （五）努力建设节水型社会
    工业方面：对乌鲁木齐、克拉玛依、吐鲁番、哈密、昌吉州等水资源紧缺地区，在工业项目选择上，重点发展耗水量少、产出大的高新技术产业，推广循环用水制度，研究和推广节水技术和设备。对工业用水实行提前申请，限额供水，超额加价乃至断水的制度。对耗水量大的老企业，限期进行技术改造，对新建的工厂企业，要求采用用水量最省的设备和工艺，修建中水回用系统。采取经济手段、行政手段、法律手段将部分农业用水置换为工业用水。农业方面：对农业水资源的高效利用应建立在科技创新、体制创新、机制创新和投资创新上，而不是单纯地提高农业水价。对农业用水的改革，应深化管理体制和经营机制改革，加快水价进入成本的速度，利用价格的经济杠杆调节作用，促使农民惜水、节水，逐步实现水资源的优化配置。使灌区走上良性循环、健康发展的道路。在加大灌区建设投入力度的同时，应抓好输水渠道的防渗处理，积极推广平整土地、小畦灌溉等节水措施，提高水利用系数。同时在干旱缺水地区，加大对农业的投资节水力度，采取微喷、滴灌等现代化农业灌溉技术，对于减少农业用水总量，控制用水规模具有十分明显的效果。生活用水：对公共场所更换使用感应式、延时自闭式或脚踏式水龙头，对公共场所卫生洁具更换为一次冲水量6升的脚踏式节水冲洗装置，提倡使用两档式冲厕水箱。对大专院校洗浴场采用IC卡控制管理系统。对新建宾馆、商场、写字楼和住宅小区，应配套修建中水回用设施，生活污水经处理后进入独立的中水管道，用于冲厕和小区绿化。同时严格特殊行业用水管理，对洗车、地热等行业鼓励使用中水，独立安装水表，按量缴费。
综上所述，节水是一项综合性很强的系统工程，必须联合宏观经济决策部门、水利工程技术部门和国民经济各行业，采取一切行之有效的行政手段、技术手段和社会手段，促进节水工作。水价提高所产生的乘数效应将带来农业生产、工业用水、居民生活等各行各业的用水革命，从而促进水资源可持续利用，促进经济、社会的可持续发展。
    备注：
    1、表1说明：水资源禀赋系数=水资源区域比重/2012年现价计算的地区生产总值比重。
    2、表2说明：（1）地热水、矿泉水的水资源费标准定为1.5元/立方米；（2）地下水超采区的地下水水资源费按所在地区地下水水资源费的2倍核定标准。矿坑疏干排水按所在地区地下水水资源费标准的20%核定标准，排水用[FS:PAGE]于生产、生活的，按实际用途核定地下水水资源标准；（3）火力、水力发电用水消耗水按所在地区工业水资源费标准征收，水力发电贯流水按0.003元/千瓦时征收，火力发电贯流冷却水按0.005元/千瓦时征收；（4）利用湖泊、水库等天然水域，从事水产养殖业的，按养殖业所获产值的1%征收水资源费，人工池塘从事水产养殖的，其取水按农牧业灌溉水资源费标准征收水资源费；利用河流、湖泊、水库等从事旅游开发如游船（艇）、漂流等活动，按所获营业额的0.5%征收水资源费；（5）Ⅰ区指：乌鲁木齐市、克拉玛依市、昌吉州、石河子市、哈密地区、吐鲁番地区、博州、伊犁州的奎屯市、塔城地区的沙湾县、乌苏市。Ⅱ区指：巴州、阿克苏地区、克州、喀什地区、和田地区、伊犁州（奎屯市除外）、阿勒泰地区、塔城地区（乌苏市、沙湾县除外）
    2、表3说明：因2007年新疆42部门投入产出表计算表中仅选择自来水的生产与供应业作为水行业的代表，自来水消耗不足于反映农业的用水量和价值量情况，至使对农业用水的代表性较差，不能反映水价波动对农业的影响。